АНТИКРИЗИСНАЯ ЛОВУШКА:
Dec. 22nd, 2023 08:32 pm![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
augean_stablesКАК БОРЬБА С КРИЗИСАМИ СОЗДАЕТ ЭКОНОМИКУ ПЕРМАНЕНТНОГО КРИЗИСА
Российские власти гордятся тем, что сумели преодолеть кризис, связанный с санкционным шоком. Однако тщательный анализ показывает, что обычно их «антикризисные успехи» позволяют не столько преодолеть кризис, сколько ограничить и заморозить его последствия. За последние 15 лет российская экономика пережила четыре кризиса. 16 кварталов из 60 были отмечены снижением объема ВВП к предыдущему периоду. Нормальная частотность циклических кризисов в рыночной экономике оценивается в промежутке 7–11 лет, то есть российские кризисы случаются примерно в 2–2,5 раза чаще. Столь высокая частотность имеет для экономики несколько последствий: во-первых, российские власти и бизнес нарастили уникальные навыки борьбы с ними, во-вторых, многие рыночные институты в результате постепенно вытеснялись в российской экономике «антикризисными институтами», и, в-третьих, российская экономика в течение всего этого периода почти не развивалась.
Средние темпы ее роста в последние 15 лет составляли 1% в год, что в два с половиной раза ниже темпов роста мировой экономики. Фактически основной целью российской экономики стала подготовка к следующему кризису и смягчение его последствий — как на уровне макроэкономической политики, так и на уровне отдельных фирм. Такая модель не столько рыночной, сколько «антикризисной» экономики, управляемой в полуручном режиме, вполне устраивает российские власти и позволяет постоянно перераспределять средства от успешных фирм к менее успешным. Но в действительности она не купирует, а замораживает факторы неэффективности, что и отражается в низких темпах роста в межкризисные периоды.
Статья Александры Прокопенко посвящена тому, как в российской экономике последних пятнадцати лет формировались институты перманентного кризиса и антикризисного менеджмента.
Кризисы и институты
В экономическом регулировании институты зачастую возникают в качестве ответа на кризисы. Например, системы страхования вкладов создавались в ответ на банковские кризисы, клубы кредиторов были образованы в ответ на долговые кризисы, и даже Бреттон-Вудская система появилась во многом как ответ на вызовы Второй мировой войны. Для борьбы с кризисом экономические власти обычно прибегают к временному регулированию, которое может отличаться от обычных процедур и даже им противоречить. Однако в средне- и долгосрочной перспективе возникшие новые институты адаптируются к новым условиям и крепнут, чтобы лучше справляться с будущими кризисами.
Россия не исключение. Яркими примерами являются реформа налоговой системы как ответ на кризис неплатежей 1990-х, введение системы страхования вкладов и сдержанной бюджетной политики после кризиса 1998 года, а также переход к инфляционному таргетированию после финансового кризиса 2008 года. В то же время последние 15 лет рыночная институциональная среда в России скорее деградировала, чем укреплялась. А к 2023 году многие достижения прошлого, вроде предсказуемой налоговой политики, бюджетного правила и бюджетного федерализма, окончательно пали жертвой антикризисного менеджмента — деформировались либо вовсе прекратили существование.
После начала войны с Украиной Россия стала мировым лидером по количеству наложенных на нее санкций. В то же время спад российской экономики оказался значительно меньшим, чем ожидали некоторые наблюдатели, — 2,1% ВВП в 2022 году; в 2023-м рост превысит 3% ВВП. Российская экономика оказалась устойчива к шокам благодаря сверхвысоким доходам от энергетического экспорта и исключительным антикризисным компетенциям экономических властей. За последние 15 лет Россия прошла сквозь четыре масштабных кризиса, благодаря которым финансовые власти отточили навыки антикризисного менеджмента. Главные вынесенные кризисные уроки — особое внимание к накоплению резервов и консервативный подход к расходам, за исключением тех, которые поддерживают политическую стабильность либо на которых настаивает лично Владимир Путин.
Вечный кризис
Экономические кризисы имеют циклический характер, и, как правило, промежуток между ними в среднем составляет примерно 10 лет. Россия, в силу ее зависимости от конъюнктуры энергетических рынков, имеет специфический кризисный профиль — за последние 15 лет она столкнулась с четырьмя большими кризисными эпизодами: в 2008, 2014–2015, 2020 и 2022-м. Таким образом, кризисы в российской экономике случаются гораздо чаще — примерно раз в четыре-пять лет. Пять кризисных кварталов российской экономики могут быть ассоциированы с внешними шоками (мировой финансовый кризис в 2008-м, ковид в 2020-м), сопровождавшимися снижением цен на нефть. Еще пять — со снижением цен на нефть (2014–2015). И еще шесть кварталов — исключительно с политическими решениями российских властей, ставшими причиной международных санкций (нападение на Украину в 2014 и 2022 годах). Повышенная частотность кризисов, связанная с волатильностью энергетических цен и волюнтаризмом политических решений, требовала от финансового руководства страны совершенствования антикризисного менеджмента и распространения практик ручного управления в большей мере, чем укрепления традиционных институтов.
Примечательно, что на протяжении всего этого периода у экономического руля России находилась одна и та же команда. Капитаны российской экономики — Эльвира Набиуллина и Антон Силуанов — уже к 2008 году были высокопоставленными бюрократами и участвовали в выработке антикризисной политики. Череда кризисов сформировала у них специфический психологический настрой: постоянная необходимость в пожарном режиме бороться с последствиями шоков немонетарной и нефискальной природы заставила их жить в перманентном ожидании «черного лебедя». Это выражалось в проведении консервативной политики, в сдерживании государственных инвестиций в пользу накопления резервов и в конечном счете в сдерживании институционального развития. Такой подход, как оказалось в 2022 году, оправдывает себя в момент столкновения с шоком, но в среднесрочном периоде скорее вредит экономике.
Этапы становления антикризисного управления
Первый кризис, с которым столкнулось правительство Владимира Путина (тогда он работал премьер-министром), был вызван глобальным финансовым кризисом 2008–2009 годов. В предыдущие годы российская экономика и финансовый сектор быстро развивались. При квазификсированном режиме валютного курса и на фоне растущих цен на нефть монетарные власти накапливали золотовалютные резервы, нефинансовые компании и банки активно наращивали внешние заимствования. Банкротство Lehman Brothers и последовавшая за ним паника на глобальных рынках привели к острым последствиям и для России: цена на нефть Brent упала с пикового уровня в $146 за баррель в июле 2008 года до $37 за баррель в декабре, чистый отток капитала частного сектора из России составил $133,6 млрд, а валютные резервы ЦБ сократились на $215 млрд.
Кризис 2008–2009 годов положил начало активному антикризисному вмешательству государства в экономику: на поддержку компаний было потрачено больше 1 трлн рублей, получил их в основном финансовый сектор, но и крупные компании тоже — например, $4,5 млрд получил «Русал», $1,8 млрд — «Евраз», господдержку получили «АвтоВАЗ», предприятия военно-промышленного сектора. Правительство сформировало список системно значимых предприятий и отраслей экономики и вручную занималось распределением финансовой помощи. Позже Владимир Путин назовет такую практику управления экономикой «оптимальной». Одним из главных уроков этого кризиса для Путина и его команды стало понимание конечности резервов. В последующие годы ЦБ активно занимался их накоплением, а правительство пополняло Фонд национального благосостояния.
Во втором кризисном эпизоде, в 2014–2015 годах, российский финансовый сектор столкнулся одновременно с двумя шоками: введением санкций против ключевых российских банков и компаний со стороны США, ЕС и ряда других стран, во-первых, и окончанием суперцикла на сырьевом рынке и резким падением цен на нефть (с конца июня 2014 года по начало января 2015-го цена Brent снизилась на 60%, до $47 за баррель), во-вторых. В этот период бюджет России на 70% состоял из нефтегазовых поступлений, и радикальное снижение цены основного экспортного товара привело к перестройке платежного баланса, ослаблению рубля и росту инфляции. Курс доллара вырос с 32 рублей в начале 2014 года до 56, а в «черный вторник» 16 декабря 2014 года достиг 79.
Осенью 2014 года ЦБ раньше запланированного начал переход к режиму таргетирования инфляции, предполагающему в том числе переход к плавающему курсу национальной валюты. С 5 ноября ЦБ отменил нелимитированные валютные интервенции, заменив их валютным репо, а с 10 ноября, по сути, завершил переход к свободному плаванию рубля, отменив регулярные интервенции и плавающий коридор бивалютной корзины. 15–16 декабря 2014 года на валютном рынке сложилась чрезвычайная ситуация, ставшая результатом нескольких негативных событий (заявление представителя ОПЕК о сохранении квот на добычу нефти несмотря на возможное снижение цен на нефть до $40 за баррель, а также проведение непрозрачной сделки с облигациями «Роснефти»), которые спровоцировали панику. Спустя два дня на экстренном заседании ЦБ поднял ставку до исторического максимума — 17%.
На фоне двойного шока рынок ожидал, что для восстановления платежного баланса власти проведут девальвацию. Компании-экспортеры не конвертировали валютную выручку в рубли, поскольку готовились к внешним долговым платежам, номинированным в долларах, и ожидали дальнейшего ослабления рубля. Правительство воздерживалось от введения обязательной продажи валютной выручки. Но Владимир Путин «по дружбе» просил руководителей крупных компаний продавать валюту, а правительство требовало от пяти крупнейших компаний-экспортеров снизить величину валютных накоплений. Переход к плавающему курсу вызвал резкое ослабление рубля, курс которого в итоге упал примерно в два раза. Однако сохранение фиксированного курса означало бы, что ЦБ должен был для его поддержания непрерывно продавать валюту. И его резервов едва ли надолго хватило бы для сохранения докризисного курса. Урок прошлого кризиса был усвоен, делился воспоминаниями чиновник финансового блока.
На традиционной предновогодней встрече с правительством Владимир Путин призвал экономические власти включить «ручной режим управления экономикой». По его словам, это предполагало координацию действий правительства, ЦБ и администрации президента, а также повышенный контроль за значимыми отраслями экономики. В качестве модели Путин назвал управленческие практики, использовавшиеся в борьбе с кризисом 2008 года: «Будем обращаться к опыту 2008 года. Тогда использовали некоторые новаторские и сильнодействующие средства. Но мы должны принимать эти меры быстро. У нас нет времени ходить по разным кругам согласований». Фактически речь шла о ручном распределении господдержки среди корпоративного сектора в обмен на большее участие чиновников в управлении компаниями.
Главные уроки, усвоенные после этого кризиса: необходимость дедолларизации корпоративного сектора и стабильной работы банковской системы. Для решения первой проблемы ЦБ ввел дополнительные нормативы для иностранных валютных портфелей кредитных организаций. Чтобы справиться со вторым — усилил надзор за банковским сектором, постепенно устраняя слабых и недобросовестных участников. В результате баланс в банковской системе сместился в пользу государственных банков, прежде всего из-за их доступа к мерам государственной поддержки. В результате они стали too big to fail, а их размер не позволяет сформировать условия для развития конкуренции в секторе.
Вечный кризис как новая норма
Можно констатировать, что со времен кризиса 2014–2015 годов экономические власти так и не сумели выйти из режима «ручного управления». Попытки установить долгосрочные правила игры, вроде бюджетного правила, порядка инвестиций из Фонда национального благосостояния или обязательства менять налоговые ставки раз в шесть лет, становились жертвами последующих кризисов и ручного управления. Так, ради наполнения бюджета правительство в 2017 году ввело дополнительные сборы с нефтяников и «Газпрома», утилизационный сбор на средства тяжелого машиностроения (7%) и инвестиционный сбор в морских портах (25%), а также повысило пошлины на импорт станков и оборудования. В 2018-м правительство предприняло попытку изъять неналоговыми методами так называемую сверхприбыль у металлургических и химических компаний. А с 1 января 2019-го увеличило до 20% ставку налога на добавленную стоимость. Примечательно, что эти меры приходились на период посткризисного восстановления, то есть никакой необходимости в экстренных решениях не было. Однако сказывалась привычка действовать вручную, минуя институциональные механизмы, и перераспределять больше средств через бюджет, как в моменты кризисов.
Третий масштабный шок для российской экономики произошел в 2020 году и был обусловлен пандемией COVID-19. Отличительной особенностью нового кризиса стало то, что в первую очередь он затронул нефинансовые компании, лишившиеся выручки из-за карантинных ограничений. Это привело к тому, что у компаний возросла потребность в займах для пополнения оборотных средств, выплаты заработной платы работникам и на прочие нужды. В отличие от предыдущих кризисов, ЦБ сумел перейти к мягкой денежно-кредитной политике и снизить ключевую ставку до исторически низкого уровня — 4,25% (не прибегая к экстренным заседаниям), что отразилось на удешевлении и новых кредитов, и существенной части имеющегося кредитного портфеля. Удешевление происходило как за счет реструктуризации кредитов с одновременным снижением процентной ставки, так и за счет снижения ставки по кредитам с плавающей процентной ставкой. Проблемы с рублевой ликвидностью наблюдались только в самом начале кризиса, а с валютной сложностей не было вовсе.
Докапитализации банковского сектора, в отличие от предыдущих кризисов, в 2020 году не потребовалось. Благодаря высоким регуляторным требованиям по резервированию в банках были сформированы различные буферы капитала, роспуск которых высвободил более 0,5 трлн рублей и поддержал кредитование. Правительство в коронакризис ввело ряд серьезных послаблений для бизнеса. Наиболее существенные: перенос уплаты взносов в пенсионный и социальный фонды; налоговые каникулы и субсидии для пострадавших отраслей; прямые субсидии системообразующим компаниям; кредиты по льготным ставкам для различных категорий бизнеса; повышение авансов по госконтрактам и т.д. Совокупная стоимость трех антикризисных пакетов оценивалась в 2,7% ВВП.
Впрочем, у масштабных мер господдержки была и обратная сторона: рост числа так называемых зомби-фирм — неэффективных, убыточных промышленных организаций с низкой производительностью, продукция которых не пользуется спросом. Эти компании остаются на плаву благодаря доступным финансовым ресурсам (через кредитование либо господдержку), хоть и находятся в состоянии предбанкротства. По оценкам Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ, к середине 2021 года среди промышленных предприятий доля зомби-фирм составляла 15%.
Россия достаточно быстро справилась с последствиями пандемии в первую очередь благодаря адаптивным стратегиям бизнеса: реальный сектор оказался достаточно устойчивым к обрывам цепочек поставок. Наученный предыдущими шоками бизнес подошел к кризису с высоким уровнем материальных запасов, меньшим уровнем задолженности перед банками и поставщиками, «гибкими» схемами отношений с работниками. Во многом арсенал мер и практик, реализованных во время борьбы с пандемией, использовался для купирования последствий следующего кризиса. Из этого следует, что ожидание кризиса и подготовка к нему со стороны экономических властей порождают аналогичные ожидания и у бизнеса. Это выражается в более низком аппетите предприятий к риску, а соответственно к экспансии и инвестициям. Иными словами, поведение властей создало негативные стимулы в экономике.
Война и антикризисный менеджмент
К 24 февраля 2022 года российская экономика подошла в хорошей форме: ВВП в первом квартале увеличился на 3,5% в годовом выражении, зарплаты граждан, кредитование и ипотека росли, население, уставшее от ковида, активно тратило, восстанавливались туризм и перевозки. Безработица находилась на исторически низком уровне. Главными внешними рисками для России считались ужесточение денежно-кредитной политики развитых стран, а также возможные новые штаммы коронавируса.
Военные действия против Украины и последовавшие за ними западные санкции в считаные дни изменили эту благоприятную картину. Российские власти готовились к ограничениям, но замораживание резервов и запрет на ввоз наличных долларов и евро стали сюрпризом. После объявления об этих санкциях курс рубля к доллару и евро пробил отметки 120 и 150 соответственно, а люди устремились в банки, чтобы переложить депозиты под матрасы. Отток средств из банковской системы за первые две недели спецоперации превысил 2 трлн рублей ($30 млрд). Правительство и ЦБ отреагировали комбинацией запретов на вывод и физический вывоз валюты из страны для россиян и нерезидентов, введением для экспортеров обязательства продавать 80% валютной выручки в течение трех дней после ее поступления на счета, закрытием биржи и повышением ключевой ставки до 20%. Фактически ЦБ и Минфин ввели экономику в искусственную кому. Ограничения на движение капитала в буквальном смысле заперли валютную ликвидность внутри финансовой системы России, поддерживая ее стабильность. Повышение ставки, с одной стороны, охладило экономическую активность — по такой цене мало кто готов брать кредиты, а с другой, снова сделало привлекательными депозиты — население и компании начали возвращать средства на счета.
К середине 2022 года среди российского финансового руководства сформировалось понимание, что финансовый сектор и экономику удалось стабилизировать. Рубль после недолгого падения резко укрепился (до 50–60 рублей за доллар в июне–ноябре 2022-го). Потребительские цены, подскочившие в марте 2022-го, почти перестали расти уже в апреле. Спустя год рост цен превысил прошлогодний уровень всего на 2,3%. Для любой благополучной и не воюющей развивающейся страны такой уровень инфляции был бы более чем приемлем. Но это благополучие было продуктом парадоксального соединения нескольких факторов, действие которых прекратилось к весне–лету 2023 года. После чего власти вернулись к практикам ручного управления экономикой образца начала вторжения: в ответ на резкое ослабление курса рубля ЦБ повысил ключевую ставку, а в правительстве началось обсуждение контроля за потоками капитала.
Как антикризисная политика становится прокризисной
Основная задача экономической политики — приручение «экономического цикла», то есть сглаживание его колебаний и адаптация к этим колебаниям бизнеса и домохозяйств. Особенно актуальна эта задача для стран с развивающимися рынками, к которым относится и Россия. Современные исследования показывают, что качество институтов и его взаимосвязь с антициклической политикой играют ключевую роль в том, каковы будут экономические и финансовые последствия глобальных шоков для развивающихся экономик. В то же время страны, у которых контрциклическая политика относительно эффективнее, имеют меньше стимулов для укрепления своих институтов. В кризисы и 2014-го, и 2020 года российскому ЦБ и правительству удавалось преодолевать сопротивление лоббистов и действовать контрциклически во многом благодаря тому, что президент был на стороне антикризисных менеджеров-технократов.
Выводы, сделанные Путиным и его экономической командой из столь частой череды кризисов, привели их к сверхконсервативной макроэкономической политике, опирающейся на неохотную трату резервов (и ускоренное накопление в межкризисные эпизоды), повышенной норме резервирования внутри финансовой системы, снижению конкуренции в банковском секторе (в том числе для простоты управляемости) и жесткой денежно-кредитной и бюджетной политике. Во многом такой курс стоил экономике роста: его средние темпы в 2013–2022 годах не превышали 1%, а прирост инвестиций в основной капитал в среднем за 2009–2022-й, по данным Росстата, составлял менее 2% в год.
Состояние «постоянной боевой готовности» финансовых властей вынуждает их решать большинство проблем в ручном режиме, а экономика, привыкшая к такому стилю управления, не особо сопротивляется: в 2022 году было приостановлено действие той части бюджетного правила, которая связывала руки правительству в части дополнительных расходов, а в 2023-м — действие его второй части, обязывающей накапливать нефтегазовые доходы сверх определенной величины. «Газпром» не возражал против рекордных выплат в бюджет, нефтяники — против очередных изменений в налогообложении, а бизнес якобы сам пришел в правительство и попросил взять с него дополнительные налоги. В сочетании со сверхприбылью — профицит торгового баланса РФ в 2022 году достиг рекордных $332 млрд — такая система менеджмента позволила экономике России справиться с основными шоками, вызванными войной и последующими санкциями.
Привычка работать в кризис и отточенные до блеска антикризисные практики в сочетании с ультраконсервативной экономической политикой стали главными факторами устойчивости российской экономики в 2022 году. На первый взгляд это может показаться успехом. Хоть и не бесплатным. Однако в то же время привычка к ручному управлению стала одним из факторов, препятствующих развитию рыночных институтов, составляющих каркас экономики. «Если ты все время ходишь в каске, то можешь сэкономить на страховке от несчастного случая», — любил приговаривать один федеральный чиновник. Антикризисный менеджмент позволяет эффективно купировать острые проявления кризиса и сохранять политическую стабильность, но лишает экономику стимулов для развития и провоцирует новые кризисы. Их причина — волюнтаризм политических решений, склонность к которому увеличивается по мере того, как цена кризисов для политического руководства снижается.
Александра Прокопенко
Исследователь Центра восточноевропейских и международных исследований (ZOiS), приглашенный научный сотрудник Берлинского центра Карнеги по изучению России и Евразии
18.12.2023
Российские власти гордятся тем, что сумели преодолеть кризис, связанный с санкционным шоком. Однако тщательный анализ показывает, что обычно их «антикризисные успехи» позволяют не столько преодолеть кризис, сколько ограничить и заморозить его последствия. За последние 15 лет российская экономика пережила четыре кризиса. 16 кварталов из 60 были отмечены снижением объема ВВП к предыдущему периоду. Нормальная частотность циклических кризисов в рыночной экономике оценивается в промежутке 7–11 лет, то есть российские кризисы случаются примерно в 2–2,5 раза чаще. Столь высокая частотность имеет для экономики несколько последствий: во-первых, российские власти и бизнес нарастили уникальные навыки борьбы с ними, во-вторых, многие рыночные институты в результате постепенно вытеснялись в российской экономике «антикризисными институтами», и, в-третьих, российская экономика в течение всего этого периода почти не развивалась.
Средние темпы ее роста в последние 15 лет составляли 1% в год, что в два с половиной раза ниже темпов роста мировой экономики. Фактически основной целью российской экономики стала подготовка к следующему кризису и смягчение его последствий — как на уровне макроэкономической политики, так и на уровне отдельных фирм. Такая модель не столько рыночной, сколько «антикризисной» экономики, управляемой в полуручном режиме, вполне устраивает российские власти и позволяет постоянно перераспределять средства от успешных фирм к менее успешным. Но в действительности она не купирует, а замораживает факторы неэффективности, что и отражается в низких темпах роста в межкризисные периоды.
Статья Александры Прокопенко посвящена тому, как в российской экономике последних пятнадцати лет формировались институты перманентного кризиса и антикризисного менеджмента.
Кризисы и институты
В экономическом регулировании институты зачастую возникают в качестве ответа на кризисы. Например, системы страхования вкладов создавались в ответ на банковские кризисы, клубы кредиторов были образованы в ответ на долговые кризисы, и даже Бреттон-Вудская система появилась во многом как ответ на вызовы Второй мировой войны. Для борьбы с кризисом экономические власти обычно прибегают к временному регулированию, которое может отличаться от обычных процедур и даже им противоречить. Однако в средне- и долгосрочной перспективе возникшие новые институты адаптируются к новым условиям и крепнут, чтобы лучше справляться с будущими кризисами.
Россия не исключение. Яркими примерами являются реформа налоговой системы как ответ на кризис неплатежей 1990-х, введение системы страхования вкладов и сдержанной бюджетной политики после кризиса 1998 года, а также переход к инфляционному таргетированию после финансового кризиса 2008 года. В то же время последние 15 лет рыночная институциональная среда в России скорее деградировала, чем укреплялась. А к 2023 году многие достижения прошлого, вроде предсказуемой налоговой политики, бюджетного правила и бюджетного федерализма, окончательно пали жертвой антикризисного менеджмента — деформировались либо вовсе прекратили существование.
После начала войны с Украиной Россия стала мировым лидером по количеству наложенных на нее санкций. В то же время спад российской экономики оказался значительно меньшим, чем ожидали некоторые наблюдатели, — 2,1% ВВП в 2022 году; в 2023-м рост превысит 3% ВВП. Российская экономика оказалась устойчива к шокам благодаря сверхвысоким доходам от энергетического экспорта и исключительным антикризисным компетенциям экономических властей. За последние 15 лет Россия прошла сквозь четыре масштабных кризиса, благодаря которым финансовые власти отточили навыки антикризисного менеджмента. Главные вынесенные кризисные уроки — особое внимание к накоплению резервов и консервативный подход к расходам, за исключением тех, которые поддерживают политическую стабильность либо на которых настаивает лично Владимир Путин.
Вечный кризис
Экономические кризисы имеют циклический характер, и, как правило, промежуток между ними в среднем составляет примерно 10 лет. Россия, в силу ее зависимости от конъюнктуры энергетических рынков, имеет специфический кризисный профиль — за последние 15 лет она столкнулась с четырьмя большими кризисными эпизодами: в 2008, 2014–2015, 2020 и 2022-м. Таким образом, кризисы в российской экономике случаются гораздо чаще — примерно раз в четыре-пять лет. Пять кризисных кварталов российской экономики могут быть ассоциированы с внешними шоками (мировой финансовый кризис в 2008-м, ковид в 2020-м), сопровождавшимися снижением цен на нефть. Еще пять — со снижением цен на нефть (2014–2015). И еще шесть кварталов — исключительно с политическими решениями российских властей, ставшими причиной международных санкций (нападение на Украину в 2014 и 2022 годах). Повышенная частотность кризисов, связанная с волатильностью энергетических цен и волюнтаризмом политических решений, требовала от финансового руководства страны совершенствования антикризисного менеджмента и распространения практик ручного управления в большей мере, чем укрепления традиционных институтов.
Примечательно, что на протяжении всего этого периода у экономического руля России находилась одна и та же команда. Капитаны российской экономики — Эльвира Набиуллина и Антон Силуанов — уже к 2008 году были высокопоставленными бюрократами и участвовали в выработке антикризисной политики. Череда кризисов сформировала у них специфический психологический настрой: постоянная необходимость в пожарном режиме бороться с последствиями шоков немонетарной и нефискальной природы заставила их жить в перманентном ожидании «черного лебедя». Это выражалось в проведении консервативной политики, в сдерживании государственных инвестиций в пользу накопления резервов и в конечном счете в сдерживании институционального развития. Такой подход, как оказалось в 2022 году, оправдывает себя в момент столкновения с шоком, но в среднесрочном периоде скорее вредит экономике.
Этапы становления антикризисного управления
Первый кризис, с которым столкнулось правительство Владимира Путина (тогда он работал премьер-министром), был вызван глобальным финансовым кризисом 2008–2009 годов. В предыдущие годы российская экономика и финансовый сектор быстро развивались. При квазификсированном режиме валютного курса и на фоне растущих цен на нефть монетарные власти накапливали золотовалютные резервы, нефинансовые компании и банки активно наращивали внешние заимствования. Банкротство Lehman Brothers и последовавшая за ним паника на глобальных рынках привели к острым последствиям и для России: цена на нефть Brent упала с пикового уровня в $146 за баррель в июле 2008 года до $37 за баррель в декабре, чистый отток капитала частного сектора из России составил $133,6 млрд, а валютные резервы ЦБ сократились на $215 млрд.
Кризис 2008–2009 годов положил начало активному антикризисному вмешательству государства в экономику: на поддержку компаний было потрачено больше 1 трлн рублей, получил их в основном финансовый сектор, но и крупные компании тоже — например, $4,5 млрд получил «Русал», $1,8 млрд — «Евраз», господдержку получили «АвтоВАЗ», предприятия военно-промышленного сектора. Правительство сформировало список системно значимых предприятий и отраслей экономики и вручную занималось распределением финансовой помощи. Позже Владимир Путин назовет такую практику управления экономикой «оптимальной». Одним из главных уроков этого кризиса для Путина и его команды стало понимание конечности резервов. В последующие годы ЦБ активно занимался их накоплением, а правительство пополняло Фонд национального благосостояния.
Во втором кризисном эпизоде, в 2014–2015 годах, российский финансовый сектор столкнулся одновременно с двумя шоками: введением санкций против ключевых российских банков и компаний со стороны США, ЕС и ряда других стран, во-первых, и окончанием суперцикла на сырьевом рынке и резким падением цен на нефть (с конца июня 2014 года по начало января 2015-го цена Brent снизилась на 60%, до $47 за баррель), во-вторых. В этот период бюджет России на 70% состоял из нефтегазовых поступлений, и радикальное снижение цены основного экспортного товара привело к перестройке платежного баланса, ослаблению рубля и росту инфляции. Курс доллара вырос с 32 рублей в начале 2014 года до 56, а в «черный вторник» 16 декабря 2014 года достиг 79.
Осенью 2014 года ЦБ раньше запланированного начал переход к режиму таргетирования инфляции, предполагающему в том числе переход к плавающему курсу национальной валюты. С 5 ноября ЦБ отменил нелимитированные валютные интервенции, заменив их валютным репо, а с 10 ноября, по сути, завершил переход к свободному плаванию рубля, отменив регулярные интервенции и плавающий коридор бивалютной корзины. 15–16 декабря 2014 года на валютном рынке сложилась чрезвычайная ситуация, ставшая результатом нескольких негативных событий (заявление представителя ОПЕК о сохранении квот на добычу нефти несмотря на возможное снижение цен на нефть до $40 за баррель, а также проведение непрозрачной сделки с облигациями «Роснефти»), которые спровоцировали панику. Спустя два дня на экстренном заседании ЦБ поднял ставку до исторического максимума — 17%.
На фоне двойного шока рынок ожидал, что для восстановления платежного баланса власти проведут девальвацию. Компании-экспортеры не конвертировали валютную выручку в рубли, поскольку готовились к внешним долговым платежам, номинированным в долларах, и ожидали дальнейшего ослабления рубля. Правительство воздерживалось от введения обязательной продажи валютной выручки. Но Владимир Путин «по дружбе» просил руководителей крупных компаний продавать валюту, а правительство требовало от пяти крупнейших компаний-экспортеров снизить величину валютных накоплений. Переход к плавающему курсу вызвал резкое ослабление рубля, курс которого в итоге упал примерно в два раза. Однако сохранение фиксированного курса означало бы, что ЦБ должен был для его поддержания непрерывно продавать валюту. И его резервов едва ли надолго хватило бы для сохранения докризисного курса. Урок прошлого кризиса был усвоен, делился воспоминаниями чиновник финансового блока.
На традиционной предновогодней встрече с правительством Владимир Путин призвал экономические власти включить «ручной режим управления экономикой». По его словам, это предполагало координацию действий правительства, ЦБ и администрации президента, а также повышенный контроль за значимыми отраслями экономики. В качестве модели Путин назвал управленческие практики, использовавшиеся в борьбе с кризисом 2008 года: «Будем обращаться к опыту 2008 года. Тогда использовали некоторые новаторские и сильнодействующие средства. Но мы должны принимать эти меры быстро. У нас нет времени ходить по разным кругам согласований». Фактически речь шла о ручном распределении господдержки среди корпоративного сектора в обмен на большее участие чиновников в управлении компаниями.
Главные уроки, усвоенные после этого кризиса: необходимость дедолларизации корпоративного сектора и стабильной работы банковской системы. Для решения первой проблемы ЦБ ввел дополнительные нормативы для иностранных валютных портфелей кредитных организаций. Чтобы справиться со вторым — усилил надзор за банковским сектором, постепенно устраняя слабых и недобросовестных участников. В результате баланс в банковской системе сместился в пользу государственных банков, прежде всего из-за их доступа к мерам государственной поддержки. В результате они стали too big to fail, а их размер не позволяет сформировать условия для развития конкуренции в секторе.
Вечный кризис как новая норма
Можно констатировать, что со времен кризиса 2014–2015 годов экономические власти так и не сумели выйти из режима «ручного управления». Попытки установить долгосрочные правила игры, вроде бюджетного правила, порядка инвестиций из Фонда национального благосостояния или обязательства менять налоговые ставки раз в шесть лет, становились жертвами последующих кризисов и ручного управления. Так, ради наполнения бюджета правительство в 2017 году ввело дополнительные сборы с нефтяников и «Газпрома», утилизационный сбор на средства тяжелого машиностроения (7%) и инвестиционный сбор в морских портах (25%), а также повысило пошлины на импорт станков и оборудования. В 2018-м правительство предприняло попытку изъять неналоговыми методами так называемую сверхприбыль у металлургических и химических компаний. А с 1 января 2019-го увеличило до 20% ставку налога на добавленную стоимость. Примечательно, что эти меры приходились на период посткризисного восстановления, то есть никакой необходимости в экстренных решениях не было. Однако сказывалась привычка действовать вручную, минуя институциональные механизмы, и перераспределять больше средств через бюджет, как в моменты кризисов.
Третий масштабный шок для российской экономики произошел в 2020 году и был обусловлен пандемией COVID-19. Отличительной особенностью нового кризиса стало то, что в первую очередь он затронул нефинансовые компании, лишившиеся выручки из-за карантинных ограничений. Это привело к тому, что у компаний возросла потребность в займах для пополнения оборотных средств, выплаты заработной платы работникам и на прочие нужды. В отличие от предыдущих кризисов, ЦБ сумел перейти к мягкой денежно-кредитной политике и снизить ключевую ставку до исторически низкого уровня — 4,25% (не прибегая к экстренным заседаниям), что отразилось на удешевлении и новых кредитов, и существенной части имеющегося кредитного портфеля. Удешевление происходило как за счет реструктуризации кредитов с одновременным снижением процентной ставки, так и за счет снижения ставки по кредитам с плавающей процентной ставкой. Проблемы с рублевой ликвидностью наблюдались только в самом начале кризиса, а с валютной сложностей не было вовсе.
Докапитализации банковского сектора, в отличие от предыдущих кризисов, в 2020 году не потребовалось. Благодаря высоким регуляторным требованиям по резервированию в банках были сформированы различные буферы капитала, роспуск которых высвободил более 0,5 трлн рублей и поддержал кредитование. Правительство в коронакризис ввело ряд серьезных послаблений для бизнеса. Наиболее существенные: перенос уплаты взносов в пенсионный и социальный фонды; налоговые каникулы и субсидии для пострадавших отраслей; прямые субсидии системообразующим компаниям; кредиты по льготным ставкам для различных категорий бизнеса; повышение авансов по госконтрактам и т.д. Совокупная стоимость трех антикризисных пакетов оценивалась в 2,7% ВВП.
Впрочем, у масштабных мер господдержки была и обратная сторона: рост числа так называемых зомби-фирм — неэффективных, убыточных промышленных организаций с низкой производительностью, продукция которых не пользуется спросом. Эти компании остаются на плаву благодаря доступным финансовым ресурсам (через кредитование либо господдержку), хоть и находятся в состоянии предбанкротства. По оценкам Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ, к середине 2021 года среди промышленных предприятий доля зомби-фирм составляла 15%.
Россия достаточно быстро справилась с последствиями пандемии в первую очередь благодаря адаптивным стратегиям бизнеса: реальный сектор оказался достаточно устойчивым к обрывам цепочек поставок. Наученный предыдущими шоками бизнес подошел к кризису с высоким уровнем материальных запасов, меньшим уровнем задолженности перед банками и поставщиками, «гибкими» схемами отношений с работниками. Во многом арсенал мер и практик, реализованных во время борьбы с пандемией, использовался для купирования последствий следующего кризиса. Из этого следует, что ожидание кризиса и подготовка к нему со стороны экономических властей порождают аналогичные ожидания и у бизнеса. Это выражается в более низком аппетите предприятий к риску, а соответственно к экспансии и инвестициям. Иными словами, поведение властей создало негативные стимулы в экономике.
Война и антикризисный менеджмент
К 24 февраля 2022 года российская экономика подошла в хорошей форме: ВВП в первом квартале увеличился на 3,5% в годовом выражении, зарплаты граждан, кредитование и ипотека росли, население, уставшее от ковида, активно тратило, восстанавливались туризм и перевозки. Безработица находилась на исторически низком уровне. Главными внешними рисками для России считались ужесточение денежно-кредитной политики развитых стран, а также возможные новые штаммы коронавируса.
Военные действия против Украины и последовавшие за ними западные санкции в считаные дни изменили эту благоприятную картину. Российские власти готовились к ограничениям, но замораживание резервов и запрет на ввоз наличных долларов и евро стали сюрпризом. После объявления об этих санкциях курс рубля к доллару и евро пробил отметки 120 и 150 соответственно, а люди устремились в банки, чтобы переложить депозиты под матрасы. Отток средств из банковской системы за первые две недели спецоперации превысил 2 трлн рублей ($30 млрд). Правительство и ЦБ отреагировали комбинацией запретов на вывод и физический вывоз валюты из страны для россиян и нерезидентов, введением для экспортеров обязательства продавать 80% валютной выручки в течение трех дней после ее поступления на счета, закрытием биржи и повышением ключевой ставки до 20%. Фактически ЦБ и Минфин ввели экономику в искусственную кому. Ограничения на движение капитала в буквальном смысле заперли валютную ликвидность внутри финансовой системы России, поддерживая ее стабильность. Повышение ставки, с одной стороны, охладило экономическую активность — по такой цене мало кто готов брать кредиты, а с другой, снова сделало привлекательными депозиты — население и компании начали возвращать средства на счета.
К середине 2022 года среди российского финансового руководства сформировалось понимание, что финансовый сектор и экономику удалось стабилизировать. Рубль после недолгого падения резко укрепился (до 50–60 рублей за доллар в июне–ноябре 2022-го). Потребительские цены, подскочившие в марте 2022-го, почти перестали расти уже в апреле. Спустя год рост цен превысил прошлогодний уровень всего на 2,3%. Для любой благополучной и не воюющей развивающейся страны такой уровень инфляции был бы более чем приемлем. Но это благополучие было продуктом парадоксального соединения нескольких факторов, действие которых прекратилось к весне–лету 2023 года. После чего власти вернулись к практикам ручного управления экономикой образца начала вторжения: в ответ на резкое ослабление курса рубля ЦБ повысил ключевую ставку, а в правительстве началось обсуждение контроля за потоками капитала.
Как антикризисная политика становится прокризисной
Основная задача экономической политики — приручение «экономического цикла», то есть сглаживание его колебаний и адаптация к этим колебаниям бизнеса и домохозяйств. Особенно актуальна эта задача для стран с развивающимися рынками, к которым относится и Россия. Современные исследования показывают, что качество институтов и его взаимосвязь с антициклической политикой играют ключевую роль в том, каковы будут экономические и финансовые последствия глобальных шоков для развивающихся экономик. В то же время страны, у которых контрциклическая политика относительно эффективнее, имеют меньше стимулов для укрепления своих институтов. В кризисы и 2014-го, и 2020 года российскому ЦБ и правительству удавалось преодолевать сопротивление лоббистов и действовать контрциклически во многом благодаря тому, что президент был на стороне антикризисных менеджеров-технократов.
Выводы, сделанные Путиным и его экономической командой из столь частой череды кризисов, привели их к сверхконсервативной макроэкономической политике, опирающейся на неохотную трату резервов (и ускоренное накопление в межкризисные эпизоды), повышенной норме резервирования внутри финансовой системы, снижению конкуренции в банковском секторе (в том числе для простоты управляемости) и жесткой денежно-кредитной и бюджетной политике. Во многом такой курс стоил экономике роста: его средние темпы в 2013–2022 годах не превышали 1%, а прирост инвестиций в основной капитал в среднем за 2009–2022-й, по данным Росстата, составлял менее 2% в год.
Состояние «постоянной боевой готовности» финансовых властей вынуждает их решать большинство проблем в ручном режиме, а экономика, привыкшая к такому стилю управления, не особо сопротивляется: в 2022 году было приостановлено действие той части бюджетного правила, которая связывала руки правительству в части дополнительных расходов, а в 2023-м — действие его второй части, обязывающей накапливать нефтегазовые доходы сверх определенной величины. «Газпром» не возражал против рекордных выплат в бюджет, нефтяники — против очередных изменений в налогообложении, а бизнес якобы сам пришел в правительство и попросил взять с него дополнительные налоги. В сочетании со сверхприбылью — профицит торгового баланса РФ в 2022 году достиг рекордных $332 млрд — такая система менеджмента позволила экономике России справиться с основными шоками, вызванными войной и последующими санкциями.
Привычка работать в кризис и отточенные до блеска антикризисные практики в сочетании с ультраконсервативной экономической политикой стали главными факторами устойчивости российской экономики в 2022 году. На первый взгляд это может показаться успехом. Хоть и не бесплатным. Однако в то же время привычка к ручному управлению стала одним из факторов, препятствующих развитию рыночных институтов, составляющих каркас экономики. «Если ты все время ходишь в каске, то можешь сэкономить на страховке от несчастного случая», — любил приговаривать один федеральный чиновник. Антикризисный менеджмент позволяет эффективно купировать острые проявления кризиса и сохранять политическую стабильность, но лишает экономику стимулов для развития и провоцирует новые кризисы. Их причина — волюнтаризм политических решений, склонность к которому увеличивается по мере того, как цена кризисов для политического руководства снижается.
Александра Прокопенко
Исследователь Центра восточноевропейских и международных исследований (ZOiS), приглашенный научный сотрудник Берлинского центра Карнеги по изучению России и Евразии
18.12.2023
